„A jogállamisági polip”

Az Európai Bizottság 2014-ben jogállamisági keretet hozott létre annak érdekében, hogy reagálhasson azokra az esetekre, amikor egyértelmű jelei vannak annak, hogy olyan rendszerszintű fenyegetés éri a jogállamiságot az egyik tagállamban, amely az alapszerződés hetes cikkelyén alapuló, a jogállamiság súlyos megsértése egyértelmű veszélyének megállapítására irányuló eljárás megindításához vezethet. A bizottság viszont azzal is tisztában kellett hogy legyen, hogy a jelenlegi jogállamisági eszköztár is meglehetősen széles. Többek között rendelkezésükre állnak a hetes cikkelyes eljárás mellett a kötelezettségszegési eljárások és előzetes döntések, az éves uniós igazságügyi eredménytábla, az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF), a Bizottság Strukturálisreform-támogató Szolgálata, ami technikai támogatást nyújt a tagállamok strukturális reformjaihoz, többek között a jogállamiság tiszteletben tartásának megerősítéséhez, valamint az európai strukturális és beruházási alapok, továbbá a jogérvényesülési és biztonsági szakpolitikákat támogató alapok.

A tervezett új mechanizmus által célba vett egyik legjelentősebb terület Magyarország tekintetében az alkotmányos, illetve ezen belül választási rendszerének kérdése, amely kapcsán évek óta adósak a témában visszaté­rően megnyilatkozó egyes külföldi és magyar balliberális politikusok egy reális kép felvázolásával. Pedig még a Sargentini-jelentés is kénytelen volt elismerni, hogy az EBESZ részleges választási megfigyelő missziójának 2018. júniu­si jelentése szerint „a választások technikai lebonyolítása szakszerű és átlátható volt, az alapvető jogokat és szabadságokat összességében véve tiszteletben tartották”. Ehhez csak annyit tett gyorsan hozzá a jelentés, hogy az érintett jogok gyakorlására kedvezőtlen légkörben került sor. A szélesebb nyilvánosság számára kevéssé ismert európai jelentések és az EBESZ is elismerte, hogy a magyar választási szervek „szakszerűen és átlátha­tóan tettek eleget megbízatásuknak, az érintettek körében általános bizalmat élveztek, és általánosságban pártatlannak tűntek”.

Magyarországon az alkotmányos rendszer és az állami közhatalom megfelelő és demokratikus működéséhez, legitimitásához nem férhet kétség. Az elmúlt években a magyar kormány széles körben folytatott nemzeti konzultációkat, amelyről nemzetközi szakértők is elismerték, hogy nemzeti szinten kiterjesztette a közvetlen demokráciát. Az Európa Tanács független alkotmányjogászokból álló tanácsadó szerve, a Velencei Bizottság saját véleményeiben a magyarországi törvényi változtatások számos pozitív elemét emelte ki. Így például a költségvetési garanciákra vonatkozó rendelkezéseket, a bírák újraválasztásának tilalmát is a reformok pozitív elemeként azonosította – amit még a Sargentini-jelentés sem tudott teljesen elhallgatni –, valamint az alapvető jogok biztosának azon joggal történő felruházását is pozitív példaként említették, hogy az ombudsman utólagos normakontrollt indítványozhat.

Magyarország 2012 óta fontos törekvéseket mutatott annak érdekében, hogy a független magyar igazságszolgáltatást irányító szervek közötti szakmai egyensúlyt megteremtse, ennek részleges sikertelensége pedig aligha róható fel a magyar törvényalkotó szándékos hibájaként vagy puszta mulasztásaként. Egyes feladatokat ezért ruháztak át az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnökéről az Országos Bírói Tanácsra (OBT). Az igazságszolgáltatási rendszerben alkalmazandó felvételi és kiválasztási eljárásokra vonatkozó magyarországi szabályok 2012 utáni módosításai alapján pedig az OBT szélesebb felügyeleti jogkört kapott a kiválasztási eljárás során. Az OBT széles feladat- és hatáskörével mégis többször visszaélt politikai színezetű módon, amely gyakorlat már annak a veszélyét is magában hordozta, hogy ezzel a bírósági szcéna társadalmi tekintélyét ássák alá.

A magyar bírók számára biztosított annak a lehetősége, hogy mindenféle befolyástól mentesen és elfogultság nélkül dönthessenek az egyes ügyekben. Ez a gyakorlatban leginkább úgy biztosítható, hogy nagyon szigorú alkalmassági feltételeknek kell megfelelniük. Minden ellenkező sugalmazással szemben ma Magyarországon bárkinek lehetősége van jogorvoslattal élni bírósági vagy hatósági közigazgatási döntés ellen, eme polgári joga tehát megfelelően biztosított – amennyiben úgy látja, hogy valamilyen jogát megsértették. A büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden szakaszában megilleti a védelem joga, mivel Magyarország jogállam.

Az Európai Parlament LIBE bizottsága által a magyar Alkotmánybíróság (AB) hatáskörének általános gyengüléséről hirdetett kép sem felel meg a valóságnak, az alkotmányosság őreként működő legmagasabb szintű fórum szerepe ugyanis inkább erősödött az elmúlt években. A valódi alkotmányjogi panasz bevezetésével az Alaptörvény lehetővé tette, hogy a jogkereső állampolgárok alapvető jogaik sérelme esetén az AB-hoz fordulhassanak közvetlen jogorvoslatért. Ez az új alkotmányos lehetőség az állampolgári jogkeresés nagyobb fokú demokratizációját és az új jogintézmény példátlan sikerét eredményezte: az elmúlt években folyamatosan nőtt az AB-hoz benyújtott alkotmányjogi panaszok száma, a 2016-os évre például kétszeresére nőtt ez az érték 2013-hoz képest. 2012 óta az ügyek átlagos átfutási ideje körülbelül fél év, vagyis javult az AB belső szakmai hatékonysága is.

Nem kellően megalapozottak, így erős kritika alá vonhatók a magyarországi korrupció és gazdasági összeférhetetlenség jelenségével kapcsolatosan megfogalmazott, általánosító jellegű, markáns politikai megállapítások is. A nemzetközi kritikát megfogalmazók szerint például továbbra is magas (2016-ban 36 százalékos volt) az olyan szerződések aránya, amelyeket olyan közbeszerzési eljárások után ítéltek oda, amelyekre csak egyetlen ajánlat érkezett. Ez azonban nem speciális magyarországi jelenség, és nem ad választ az egyedi döntések szakmai helyességének tisztázásával kapcsolatban fölvethető kérdésekre sem. Egy ilyen szakmai kérdés – EU-pályázatfinanszírozási és strukturális probléma – nem tárgyilagos és komplex szakmai szempontú megközelítése alapján nem is lehet tárgyilagosan megítélni a demokrácia és korrupciós helyzet általános helyzetét.

Önmagában azt is nehéz lenne a demokratikus rendszer működési „hiányosságaként” értelmezni, hogy Magyarország mint szuverén állam úgy határozott, hogy nem kíván részt venni az Európai Ügyészség létrehozásában. Ez viszont nem jelenti azt, hogy a magyar kormány ne tett volna fontos lépéseket a korrupciós helyzet javítása és a közbeszerzések jobb átláthatósága érdekében.

Az öt éve hatályos új közbeszerzési törvénnyel a jogalkotó jelentős változtatásokat tett, amelyek alapján – az állami és uniós támogatásból megvalósuló beruházások megvalósítása esetén – a magáncégek számára jelentős szigorítások léptek életbe. Ennek megfele­lően az egyébként közbeszerzésre nem köteles vállalkozásoknak a megcélzott pályázatok kiválasztásánál észben kell tartaniuk, hogy amennyiben egy adott beszerzéshez 25 millió forint feletti értékű állami vagy uniós pályázaton nyernek, építési beruházásuk, árubeszerzésük vagy szolgáltatás megrendelése kapcsán kötelezővé válik a közbeszereztetés. Itt egy fontos szempont, hogy a közbeszerzést nem a teljes projektre egyben, hanem a projektelemekre külön-külön kell kiírni.

A véleménynyilvánítási és sajtószabadság kapcsán sokszor valójában arról van szó, hogy az általános médiapiaci attitűdöket, a piacgazdaságban előforduló fejleményeket tesznek nemzetközi kritika tárgyává. Azonban Brüsszelben is evidenciaként kellene kezelni azt, hogy a médiapiac állandóan változik, illet­ve fragmentálódik, és néhol egyes elemei­ben nehezebben is áttekinthető – bár a piaci szereplőknek és hatóságoknak is érdekük, hogy a folyamatokat átlássák. A hazai médiakínálatról, kereskedelmi, pénzügyi, tulajdonlási viszonyokról Brüsszelben megfogalmazott állítások azért sem adnak valós képet, mert sokszor tényleges médiapiaci környezetből kiragadott és politikai konnotációhoz transzformált egyedi eseteket hoznak fel, miközben a hatályos magyar szabályozás képes olyan médiapiaci környezet megteremtésére, amely azt átláthatóságot és sokszínűséget garantálja mind a fogyasztó, mind a reklámipar érdekeit is figyelembe véve. A mindig változó, átalakuló médiapiac és sajtóhelyzet mesterséges módon merevítettként, konstans természetűként való értelmezése nem adhat pontos szakmai értékelést, és nem alkalmas a jogállamisági helyzet megítélésére.

A korábbi, Jean-Claude Juncker vezette Euró­pai Bizottság 2019. április 3-i közleményében megfogalmazottak szerint megfontolásra érdemes kérdés lehetne, hogy az unió miként tudná a legmegfelelőbben ösztönözni a legfontosabb hálózatokat és a civil társadalmat, valamint a magánszektort arra, hogy helyi szintű vitákat alakítsanak ki a jogállamisággal kapcsolatos kérdésekről, beleértve annak gazdasági dimenzióját, és megismertessék a jogállamiság alapjául szolgáló normákat. Tehetnek-e többet a tagállamok a jogállamisággal kapcsolatos nemzeti szintű viták előmozdításáért, többek között például a nemzeti parlamentekben tartott viták, szakmai és lakossági fórumok, valamint a lakosságnak szóló tájékoztató tevékenységek révén?

A kérdések jogosak, ugyanakkor úgy illik, ha a választ nem a kérdező adja meg. Márpedig az brüsszeli hozzáállás, hogy be kell építeni a tagállamok politikai kultúrájába olyan kulcsfontosságú elveket, mint amilyen az igaz­ságszolgáltatás függetlensége és a hatalmi ágak szétválasztása, továbbá amennyiben általános európai norma alakítható ki, az referenciamutatónak tekinthető az esetleges hiányosságok értékeléséhez, és ugyanakkor iránymutatásul szolgálhat a megoldás megtalálásához. Nos ez a szemlélet nem az integráció elmélyítésének az irányába mutat. A jogállamisági gyámkodás, a lezárt, korábban vitás kérdések újra és újra felemlegetése, a nemzeti szuverenitási törekvések polipszerű módon történő elszorítása nem csupán a lisszaboni szerződés 4. cikkely második bekezdése, azaz a kölcsönös tisztelet klauzulája elleni nyílt támadás, hanem a teljes acquis communautaire szellemiségével, a tagállamok közös alkotmányos hagyományaira épülő közösségi alapelvekkel is nyíltan szembehelyezkedik.

A szerző alkotmányjogász, a Századvég Alapítvány jogi szakértője