Külföld
Az EU és Törökország migrációs nyilatkozatának négyéves mérlege
Mint azt az elemzésben kiemelik, Törökországban az ENSZ adatai szerint jelenleg több mint 3,5 millió regisztrált szíriai menekült tartózkodik (közülük mindössze 63 ezren élnek menekülttáborokban). Ez a szám kiegészül további hozzávetőlegesen 400 ezer egyéb állampolgárságú menedékkérővel. A szíriaiak úgynevezett ideiglenes védelmi státuszban részesülnek, amelynek keretében ingyenesen férnek hozzá az egészségügyhöz és az oktatáshoz.
Hivatalos török adatok szerint 2019. március végéig 31 ezren kaptak közülük munkaengedélyt, illetve 2019 végéig 110 ezren török állampolgárságot. A Törökországban élő szíriai menekültek mintegy 45%-a 18 év alatti. A szíriai háború 2011-es kezdete óta körülbelül félmillió szíriai gyermek született Törökország területén.
Recep Tayyip Erdoğan török elnök szerint országa egymaga 40 milliárd dollárt költött eddig a menekültek ellátására. Bár ezt a számot sokan túlzónak tartják, annyi bizonyos, hogy dollármilliárdokról beszélhetünk. A török gazdaság nehéz helyzete hozzájárul a menekültek jelenlétével szembeni elégedetlenség növekedéséhez a török társadalmon belül.
Egy 2020 áprilisában készült közvélemény-kutatás szerint a törökök 56%-a nem elégedett a szíriai menekültek törökországi jelenléte miatt, míg mindössze 12,2%-a igen.
A 2016-os EU–Törökország nyilatkozat kilenc pontja és a teljesülés jelenlegi állása
A kilenc pontból álló nyilatkozat első pontja azt fogalmazta meg, hogy azokat a 2016. március 20. után Törökországból a görög szigetekre irregulárisan átkelő migránsokat, akik nem nyújtanak be menedékjog iránti kérelmet, illetve akiknek a kérelmét megalapozatlannak vagy elfogadhatatlannak találják, visszaküldik Törökországba. Ennek a célkitűzésnek a teljesítése rendkívül lassan halad. 2016. április 4. és 2020. június 25. között mindössze 2 139 migránst fogadtak vissza a törökök Görögországból. Közülük a legtöbben pakisztáni (755), szíriai (414) és algériai (198) állampolgárok. A végrehajtás lassúságának oka nem elsősorban Ankara elutasító magatartása, hanem a menedékkérelmek görögországi elbírálásának lassúsága.
A nyilatkozat második pontja szerint „A Törökországba visszaküldött minden egyes szír migránsért egy másik szírt telepítenek át Törökországból az EU területére.” A nyilatkozatnak ezt a részét nevezik 1:1 arányú mechanizmusnak is. A 2015. július 20-án elfogadott kötelezettségvállalások értelmében a tagállamok 22 504 nemzetközi védelemre szoruló személy befogadását vállalták az EU-n kívülről. A 2016-os nyilatkozatban ugyanakkor az is szerepel, hogy „Amennyiben az áttelepítés keretében további férőhelyekre lesz szükség, azt további 54 000 fő erejéig, hasonló önkéntes megállapodásokkal tervezik megoldani.” 2016. április 4. óta 26 135 szíriait telepítettek le európai államokban. Legtöbbjüket Németország (9 501), Franciaország (4 549) és Hollandia (4 464) fogadta be.
A harmadik pont értelmében „Törökország minden szükséges intézkedést megtesz annak megelőzése érdekében, hogy a Törökországból az EU-ba irányuló illegális migráció újabb tengeri vagy szárazföldi útvonalai nyíljanak meg.”
Ankara a 2016-os nyilatkozatot követően intenzívebben lépett fel az EU-ba irányuló illegális migráció ellen.
Török hivatalos adatok szerint csak a tavalyi évben, 2019-ben, 8 996 embercsempészt, és több mint 454 ezer irreguláris migránst fogtak el a török hatóságok (köztük 201 437 afgán, 71 645 pakisztáni, 55 236 szíriai, 12 210 palesztin, 12 097 iraki, 8 753 iráni és 2 171 grúziai állampolgárt).
A kelet-mediterrán útvonalon, Törökországon keresztül az EU-ba érkező irreguláris migránsok száma a nyilatkozat elfogadását követően látványosan visszaesett. Míg 2015-ben 885 386-an érkeztek ezen az útvonalon, 2016-ban 182 249-en, 2017ben pedig már „csak” 42 319-en (2018-ban 55 878-an, 2019-ben 82 564-en).
A számok 2016 márciusát követő csökkenését azonban nem lehet kizárólag a török fellépésnek tulajdonítani, ebben más tényezők és intézkedések is jelentős szerepet játszottak, például a balkáni útvonal lezárása. Ankara 2020. február 27-ig tartotta magát a nyilatkozatnak ehhez a pontjához, ekkor döntött úgy, hogy nem tartóztatja fel tovább a görög határon keresztül az Európai Unióba igyekvő irreguláris migránsokat, részben éppen arra hivatkozva, hogy az EU nem tartotta be a nyilatkozatban foglalt ígéreteit.
2020. március 27-én az új típusú koronavírus-járvány miatti intézkedések részeként Törökország ismét lezárta szárazföldi határait. A török–görög tengeri határon az égei-tengeri átkelés veszélyessége miatt már a járvány igazolt törökországi megjelenése előtt, március 7-én visszaállították a török hatóságok a határellenőrzést.
A nyilatkozat negyedik pontja ismét az áttelepítésekkel foglalkozik. „Amint megszűnnek a Törökország és az EU közötti szabálytalan határátlépések, vagy legalábbis jelentősen és tartósan lecsökken a számuk, működésbe lép egy önkéntes humanitárius befogadási rendszer. Az EU tagállamai önkéntes alapon vesznek részt a rendszerben” – fogalmaz.
Az ötödik pont tartalmazza a vízumliberalizációs menetrend végrehajtásának felgyorsítását „annak érdekében, hogy a török állampolgárok tekintetében legkésőbb 2016 júniusának végéig megszűnjön a vízumkötelezettség, amennyiben valamennyi követelmény teljesül.” A vízumliberalizációs tárgyalások Törökországgal 2013 decembere óta zajlanak.
Fontos kiemelni, hogy mindössze egy három hónapos üzleti, illetve turistavízum alóli mentesülésről van szó, amely mentességgel rendelkezik például Kolumbia, Malajzia, Ukrajna, Grúzia, Albánia, Bosznia-Hercegovina és az Egyesült Arab Emírségek is.
Ankara az előírt 72 kritériumból eddig 66-ot teljesített A maradék hat kritérium közül a legnagyobb akadályt a török terrorizmus elleni törvény, illetve ehhez kapcsolódóan a török büntetőtörvénykönyv egyes cikkeinek módosítása jelenti. Az EU és különböző emberi jogi szervezetek régóta szeretnék elérni a török terrorizmus ellenes törvény módosítását.
A probléma gyökere, hogy a török jogszabályok meglehetősen tágan definiálják a terrorizmus fogalmát, illetve a „terrorizmuspárti propaganda” folytatásának fogalmát. Terrorizmus alatt Ankarában leggyakrabban a Kurdisztáni Munkáspárt (PKK) és a 2016-os törökországi puccskísérlet szervezésével hivatalosan megvádolt Fethullah Gülen mozgalmának (amelyet a török hatóságok Fethullahista Terrorszervezet, röviden FETÖ névre neveztek át) tevékenységét értik.
Az EU-ban azonban többen úgy látják, a terrorizmus elleni fellépés jelszavát a kormány politikai ellenfeleinek, illetve a kormányzati narratívával ellentétes hangoknak az elhallgattatására használja fel. (A török igazságügyi minisztérium adatai szerint 2019 elején több mint félmillió ember állt eljárás alatt, ebből közel 31 ezren voltak börtönben terrorizmussal, illetve a puccskísérlet segítésével kapcsolatos vádakkal.)
Az EU–Törökország nyilatkozat hatodik pontja két részletben összesen hatmilliárd euró európai uniós humanitárius és fejlesztési támogatás kifizetését irányozza elő a törökországi menekülteket támogató eszköz (EU Facility for Refugees in Turkey) keretében. Az EU 2019 decemberére a teljes hatmilliárd eurós összeget mozgósította. Ebből mindeddig 4,7 milliárd euróra kötötték meg a szerződéseket, és 3,4 milliárd euró került kifizetésre.
Ankara nem kapott szabad kezet a pénzügyi keret elosztásában. Az eszköz felhasználását az Európai Bizottság által elnökölt és a tagállamok képviselőinek részvételével működő irányítóbizottság irányítja, ahol Törökország tanácsadói minőségben van jelen. A kifizetés projektalapon történik, a felhasználást pedig szigorúan nyomon követik.
A projektek jelentős részét nem kormányzati szervezetek és az ENSZ szakosított szervezetei valósítják meg. A pénzügyi keretből többtucat törökországi projektet finanszíroznak hat kijelölt területen: humanitárius segítségnyújtás, oktatás, egészségügy, társadalmi-gazdasági támogatás, migrációkezelés, települési infrastruktúra.
A projektek közül kiemelhetjük a Szükséghelyzeti Szociális Védőháló (ESSN) programot, amely a leginkább rászoruló 1,7 millió szíriai menekültnek biztosít havi pénzügyi támogatást (fejenként havi 120 török lírát, vagyis körülbelül 17 eurót) a mindennapi szükségleteinek fedezéséhez, valamint a Feltételes Készpénzátutalás az Oktatásért (CCTE) programot, mely több mint 600 ezer menekült gyermek iskolába járását segíti.
Az európai uniós támogatásból az egészségügy területén például mindeddig többek között 3,5 millió adag védőoltást adtak be menekült csecsemőknek, illetve várandós nőknek; valamint 178 migránsokat ellátó egészségügyi központot építenek. Más projektek a menekültek munkaerőpiaci integrációját elősegítő különféle nyelvi és szakképzéseket, álláskeresési és tanácsadói támogatást nyújtanak.
Az eszköz a török parti őrség képzéséhez és kapacitásbővítéséhez is hozzájárult, melynek keretében többek között hat kutató mentő hajót szereztek be. A teljes hatmilliárd euróra a szerződéseket az ütemterv szerint legkésőbb 2020. december 31-ig kell megkötni, az utolsó projektek pedig 2025-re futnak ki, vagyis legkésőbb eddigre tervezik folyósítani a fennmaradó összeget.
A nyilatkozat hetedik pontja „üdvözölte a vámunió továbbfejlesztése terén folyó munkát”. Konkrét vállalás itt tehát nem történt. Törökország ugyanakkor köztudottan szeretné elérni az 1996. január 1-jén hatályba lépett vámunió reformját. Az EU és Törökország közötti vámuniós megállapodás jelenlegi formájában jelentős kötöttséget jelent a török gazdaságpolitikának. Ankara önállóan nem köthet kereskedelmi megállapodást EU-n kívüli, úgynevezett harmadik országokkal.
Ha azonban az EU szabadkereskedelmi megállapodást köt egy harmadik országgal – mely döntésbe Ankarának nincs beleszólása –, akkor Törökországnak is követnie kell a példáját, mindezt úgy, hogy az érintett harmadik ország viszont nem köteles válaszul megnyitni piacát a török termékek előtt. A vámunió emellett jelenleg csak az ipari termékekre vonatkozik, a mezőgazdasági termékekre és a szolgáltatásokra nem.
A nyolcadik pont fogalmazta meg azt a célt, hogy „új lendületet adjanak” a török csatlakozási folyamatnak, illetve mondta ki azt, hogy „fel fogják gyorsítani a további fejezetek megnyitásának előkészítését”. Törökország először 1959-ben nyújtotta be társult tagság iránti kérelmét az Európai Gazdasági Közösséghez. A csatlakozási tárgyalások megkezdésére egészen 2005-ig kellett várni, Törökország azóta tagjelölt.
A 35 tárgyalási fejezetből a mai napig 16 fejezetet nyitottak meg, és mindössze egyet zártak le ideiglenesen. Az Európai Tanács 2006 decemberében nyolc, 2009-ben a Ciprusi Köztársaság további hat tárgyalási fejezet blokkolását jelentette be a ciprusi kérdés megoldatlansága miatt.
A legutóbbi fejezetet az EU–Törökország nyilatkozat eredményeként, 2016. június 30-án nyitották meg, azóta viszont nem sok előrelépés történt az ügyben. Éppen ellenkezőleg, az Európai Parlament 2019. márciusi állásfoglalásában a 2016. júliusi törökországi puccskísérletet követő antidemokratikus folyamatokra tekintettel a török csatlakozási tárgyalások felfüggesztésére tett javaslatot.
A nyilatkozat kilencedik, utolsó pontja szerint „Az EU és tagállamai együtt fognak működni Törökországgal minden olyan közös törekvésben, amely a Szírián belüli humanitárius helyzet javítására irányul – különösen bizonyos szír–török határ menti területeken –, és amelynek célja lehetővé tenni, hogy a helyi lakosság és a menekültek biztonságosabb övezetekben [az eredeti angol szövegben: „in areas which will be more safe” – a szerző] élhessenek.”
Az EU és tagállamai elsősorban pénzügyi támogatással járultak hozzá a humanitárius helyzet javításához Szíriában. A szíriai háború 2011-es kezdete óta 17 milliárd euró humanitárius támogatást nyújtottak a háború elől menekülőknek.19 Törökország nem kapott ugyanakkor támogatást nyugati szövetségeseitől egy 2013 óta szorgalmazott, úgynevezett biztonsági övezet kialakításához a török–szíriai határon, amely többek között azt a célt lett volna hivatott szolgálni, hogy a menekültek ne lépjenek akkora számban török területre.
A 2019 októberében indított Béke Forrása (Barış Pınarı) elnevezésű török hadművelet deklarált célja volt – az egyes terrorszervezeteknek tekintett kurd csoportokkal szembeni fellépés mellett – egy olyan övezet kialakítása Szíriában, ahova a Törökországban tartózkodó menekültek visszatérhetnének.
Ezt a műveletet az EU nemcsak, hogy nem támogatta, hanem el is ítélte.21 A 2020. március 1-jén bejelentett Tavaszi Pajzs (Bahar Kalkanı) nevű török hadművelet pedig azt a határ menti Idlib tartományt célozta, ahol a megelőző hetekben a szíriai kormányerők fokozódó előrenyomulása elől mintegy egymillió belső menekült indult meg a török határ felé. A görög–török határ február 27-i megnyitásakor Ankara ismét szóvá tette, hogy nagyobb támogatást várna el szövetségeseitől Szíriában.
Összegzésként érdemes megvizsgálni, hogy mennyire működött jól, mennyiben tekinthető sikeresnek a 2016. márciusi nyilatkozat végrehajtása.
Az Európai Unió szempontjából mindenképpen sikerként könyvelhető el az, hogy Ankara a nyilatkozat eredményeként a korábbinál szigorúbban ellenőrizte a török határt, a Törökországban élő szíriai menekültek életkörülményei pedig javultak, köszönhetően az európai uniós támogatásnak is.
Mindez hozzájárult a nyugat-balkáni útvonalon keresztül az Európai Unió területére érkezők számának csökkenéséhez. A felhasznált pénzügyi támogatás eredményességet mutatja az is, hogy a török–görög határ 2020. február végi megnyitását követően nem elsősorban szíriaiak, hanem a hozzájuk képest rosszabb helyzetben lévő, más állampolgárságú migránsok indultak meg nagy számban a görög határ felé. Fogalmazhatunk úgy is, hogy az Európai Unió sikeresen „kiszervezte” a menekülthelyzet kezelését az EU határain kívülre.
Ezzel azonban Ankara kezébe erős nyomásgyakorló eszközt is adott, még ha a „migránskártya” török kijátszása 2020 február–márciusában az európai félelmek ellenére végül nem is bizonyult átütőnek. Igaz, azt nem tudhatjuk, hogy a COVID–19 járvány megjelenése nélkül mennyire romlott volna tovább a görög határon kialakult helyzet.
Törökország szempontjából már nem ennyire egyértelmű a megállapodás sikere. Az Európai Unió tagállamai mindössze 22 504 főt vettek át a több mint négymillió törökországi menekültből. Ankara a nyilatkozattal nem jutott érdemben közelebb a vízummentességhez, a vámunió felülvizsgálatához és az európai uniós csatlakozáshoz (még ha meg is nyitottak két új tárgyalási fejezetet), mint ahogyan nem kapta meg az elvárt támogatást európai partnereitől a szíriai események alakításához sem (az EU elsősorban humanitárius támogatást nyújtott).
Látni kell ugyanakkor azt is, hogy az Európai Unió a 2016-os nyilatkozatban mindezekre nem tett explicit ígéretet. A nyilatkozat a vízumliberalizáció és a csatlakozási folyamat esetében is jelezte, hogy előrelépés csak akkor történhet ezekben az ügyekben, ha Törökország teljesíti a korábban meghatározott kritériumokat, a vámunió továbbfejlesztése terén folyó munkát pedig a szöveg eleve mindössze „üdvözölte”.
Bár az ígért hatmilliárd euró kifizetése folyamatban van, Ankara nehezményezi a kifizetések lassúságát, illetve a közvetlen felhasználhatóság hiányát. Az immár kilenc éve tartó szíriai háború megnyugtató rendezése, ezáltal a menekültek hazatérésének időpontja továbbra sem látszik, a török gazdaság nehézségeit pedig a koronavírus-járvány csak tovább súlyosbította. Mindez további kiegészítő európai uniós pénzügyi támogatás török igényét vetíti előre, a tehermegosztás jegyében.
Az Európai Uniónak kiemelt érdeke az együttműködés fenntartása a kulcsfontosságú tranzitország Törökországgal. Egy új EU–Törökország migrációs megállapodás tető alá hozása, illetve a 2016-os nyilatkozat felülvizsgálata ezzel együtt nem feltétlenül lesz egyszerű, hiszen messze nem csupán egy technikai, hanem egy mind az EU-n, mind Törökországon belül végletekig átpolitizálódott kérdésről van szó.
A megállapodás feltételeiről egyik oldalról az öszszes EU-tagállamnak konszenzusra kell jutnia, a másik oldalról egy olyan ajánlatot kell tenniük, amelyet a török elnök belpolitikailag győzelemként adhat el a menekültek jelenlétével egyre elégedetlenebb török állampolgároknak.
