Belföld
„Nehéz lesz bizonyítani, hogy a kötelező kvóta alkalmas a migránsválság kezelésére”
Kvótaharc Brüsszellel. Nem tisztázottak az Európai Bíróság ítéletének konkrét jogkövetkezményei
– Szijjártó Péter külügyminiszter úgy kommentálta az Európai Bíróság múlt heti döntését, hogy a „politika megerőszakolta a jogot”. Mit jelent ez konkrétan?
– Az Európai Unió Tanácsa 2015 szeptemberében hozott egy határozatot minősített többséggel, amely a tagállamoknak előírta bizonyos számú menedékkérő áthelyezését meghatározott határidőn belül. Ezt a határozatot támadta meg Magyarország és Szlovákia az Európai Bíróságon, amelyhez tíz jogi érvet sorakoztattunk fel. Múlt héten ezt a keresetet a testület elutasította, vagyis azt mondta ki, hogy a 2015-ös határozat érvényes. A jogi érveink között például feltettük azt a kérdést, hogy a kötelező kvóta jogalapja valóban megfelelő-e, jeleztük az Európai Parlamenttel folytatott konzultáció nem megfelelő voltát és azt, hogy az Európai Bizottság javaslatának módosítása miatt az elfogadás nem történhetett volna többségi elven. Vagyis több anyagi és eljárásjogi problémára is rámutattunk.
– Amelyeket a bíróság nem fogadott el. Miért?
– A testület azt mondta ki, ezek nem jelentenek problémát, így Szijjártó Péter meglátásom szerint erre utalt. A bevett ítélkezési gyakorlatot és az abból leszűrhető következményeket a bírói testület rugalmasságra való hivatkozással lényegében negligálta. Tudni kell, hogy a jogalapot a határozathoz az Európai Unió működéséről szóló szerződés hetvennyolcadik cikkének hármas bekezdése adja, amely lehetőséget nyújt átmeneti intézkedésre szükséghelyzetben, ám eddig még nem fogadtak el ilyen intézkedést, ezért nem volt kifejezetten erre vonatkozó ítélkezési gyakorlat sem.
– Hol húzható meg az Európai Bíróság ítélkezési rugalmasságának határa?
– A testület saját gyakorlatától függ, hogyan értelmezi a jogot. Ez már egy szűkebb jogi értelmezésnek nem felel meg, de a rugalmasság ez esetben azt jelenti, hogy a bíróság „elegánsan” elsiklik például az eljárásjogi kérdések felett.
– Pontosan mit jelent ránk nézve az ítélet?
– Sok szó esik arról, hogy a döntés ránk nézve negatív kimenetelű, de látni kell a jó oldalát is. Egyrészt egyértelműen kimondja: a kvótahatározatot csak idén szeptember 26-ig kell végrehajtani. Tehát a tagállamoknak a határidő lejárta után nem kell ennek eleget tenniük. Éppen ez volt az egyik felvetésünk, vagyis az, hogy mennyiben lehet átmeneti a Tanács 2015-ös határozata, amely két – vagy annál több évre – határozott a kötelező elosztásról. Erre érkezett a már fentebb említett válasz. Lássuk be azonban, hogy a tagállamok eddig sem teljesítették a kiszabott kvótát, kevés kivétellel. Ez a kérdés sem egyszerű, hiszen az erről szóló statisztikák nem különítik el az önkéntes és a kötelező alapon áthelyezett migránsokat, így a kettő összemosódik. A másik fontos aspektus, hogy az egyik jogi érvünket azzal utasították el, hogy a kvótahatározat elfogadásának pillanatában nem nyert még bizonyítást, hogy ez a mechanizmus alkalmatlan a szükséghelyzet megoldására. Márpedig egyrészt a tagállamok nem hajtják végre, másrészt a menekültek sem feltétlenül ott akarnak élni, ahová áthelyezik őket, ezek a tényezők pedig teljesen kiüresítik a Tanács határozatát. Az ítélet tehát lényegében maga is elismeri, hogy a határozat nem volt hatékony eszköz, így amennyiben a jövőre nézve egy állandó elosztási mechanizmusban gondolkodnának az uniós döntéshozók, elég nehéz lesz bizonyítani, hogy ez alkalmas a migránsválság kezelésére.
– Az Európai Bíróság ítéletével kapcsolatban napvilágot látott olyan értelmezés is, amely szerint attól még, hogy lejár a határidő, a kötelezettségünket utólag is pótolnunk kell, hiszen két éven keresztül kvázi jogsértésben voltunk. Ez elképzelhető?
– Sokrétű a jogvita az ítélettel kapcsolatban, azt pedig senki nem tudná pontosan megmondani, mik lesznek a konkrét jogkövetkezmények. Ezt tartom a legnagyobb problémának. Az uniós jogintézmények nem arra vannak berendezkedve, hogy rendes jogalkotási folyamatban létrehozott és elfogadott rendeleteket egy-két nap alatt összebarkácsolt jogi aktusokkal felülírjanak. Hiszen most egész egyszerűen ez történt. Annyit szeretnék érzékeltetni, hogy maga a kvótahatározat sokkal több kérdést vet fel, mint ahányra megoldást nyújt, ezért nehéz egyértelmű választ adni a kérdésére. Az mindenképpen beszédes lesz, hogy ha valóban megszűnik szeptember 26. után az elosztási kötelezettség, akkor az Európai Bizottság hogyan fogja értelmezni a 2015-ös határozatot. Például, hogy mit fog belőle számon kérni a tagállamokon. Egy dolog azonban biztos: a kvótahatározatot csak szeptember 26-ig lehet alkalmazni.
– Hazánk ellen is éppen a nem teljesítés miatt kötelezettségszegési eljárás zajlik. Többször elhangzott, Magyarország jogi érvekkel készül. Melyek ezek?
– Alapvetően a kötelezettségszegési eljárások részleteiről nem kommunikálnak a tagállamok a közvélemény felé, hiszen ez egy dialógus a bizottság és az országok vezetői között. Annyi azért mindenféleképpen megállapítható, hogy a magyar kormány két dolgot nem nagyon ért: egyrészt azt, miért csak három tagállam ellen zajlik eljárás, holott az unióban szinte senki nem teljesítette a tanácsi határozatban foglaltakat. Másrészt felmerül a kérdés, miért éppen 2017 nyarán kellett ezeket a számonkéréseket gyorsított eljárásban megindítani, hiszen már két éve tudni lehetett, hogy a teljesítésnek mikor jár le a határideje, sőt, ez alatt az idő alatt mindvégig azt is lehetett tudni, hogy ennek egy tagállam sem tesz eleget.
– Lehet-e végkimenetele ennek a konfliktusnak az unióból való kizárás?
– Magyarország jogállamisági kérdéseket nem sértett és nem sért, nem hinném, hogy az Európai Bizottságnak lenne ilyen szándéka. A testület többször is kimondta, hogy nem állnak fenn Magyarország tekintetében az úgynevezett hetedik cikk szerinti eljárás feltételei.
– Az egész helyzetnek a magja valahol az a dilemma, hogy az uniós döntéshozók meddig szólhatnak bele a tagállamok ügyeibe. Hol húzódik ma a határ a saját jogrendszerünk és az európai uniós jogrendszer összehangolásában?
– Az erről szóló jogi vita nem ma kezdődött, több évtizede tart. Az Európai Bíróság kimondta, hogy az uniós jog elsőbbséget élvez a nemzetivel szemben, ide értve az alkotmányokat is. Ez azonban a tagállamok által kötött szerződésekbe nem került be. Benne van azonban az unió alapját képező szerződésekben a nemzeti identitás fogalma, ami az alkotmányos identitásnak felel meg. Itt már érzékelhető a feszültség. A francia, a német, a lengyel, a cseh vagy az olasz alkotmánybíróságok a saját alkotmányukat az uniós jog fölé rendelték, ennek is van üzenetértéke. A magyar Alkotmánybíróság csak annyit mondott ki, hogy vizsgálhatja ezt a kérdést, de döntést még nem hozott róla.
– Többször elhangzott, hogy a luxembourgi ítélet tulajdonképpen semmire nem kötelezi hazánkat. Tisztázzuk: valóban így van?
– Ez igaz is, meg nem is. Az ítélet többletkötelezettséget valóban nem ró sem Magyarországra, sem egyetlen tagállamra. Azt viszont kimondta, hogy bizonyos helyzetekben a már említett cikkely jogalapja lehet ilyen döntéseknek. Áthelyezési kötelezettség ugyanakkor csak a kvótahatározatból fakad.