Magyar Hírlap online

Súlypontváltozások

Változó megyerendszer Bibó munkásságának tükrében

„Magyarország területe megyékre, városokra és községekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók” – olvashatjuk hazánk új, 2011. április 25-én kihirdetett, 2012. január 1-jén hatályba lépő alaptörvényében, amely egyértelművé teszi, hogy a megye egyszerre közigazgatási és politikai egység. Közigazgatási, hiszen kimondja, hogy „a Kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre. […] A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve a fővárosi és megyei kormányhivatal.” A megye politikai egység mivoltára az alaptörvénynek a képviselőtestületekről szóló része utal, amely szerint „A helyi önkormányzat feladat- és hatásköreit a képviselő-testület gyakorolja. A helyi képviselő-testületet a polgármester vezeti. A megyei képviselő-testület elnökét a megyei képviselő-testület saját tagjai közül választja megbízatásának időtartamára.”

Az új alaptörvény elfogadása után a belőle következő sarkalatos törvények elfogadása vár ősszel a magyar Országgyűlésre, köztük egy új önkormányzati törvényé. Ennek már a tárgyalása előtt széles körben nyilvánvalóvá vált az a kormányoldali politikai szándék, hogy a megyék szerepe átalakuljon.
A kormányzó pártokon belüli és a nyilvánosságban zajló viták is azt mutatják, hogy még egy sor nyitott kérdés van a megyék jövőjével kapcsolatban, de az már látszik, hogy bizonyos területeken meg fognak erősödni, másutt viszont gyengülésük várható.

A megye megerősödéséről azért beszélhetünk, mert a dekoncentrált államigazgatási szervek, hatóságok összefogásával olyan megyei államigazgatási szervek, azaz kormányhivatalok jöttek létre, amelyek új hatalmi centrumként is felfoghatók, s amelyek a létükkel deklarálják, hogy a sokszor átalakult, de alapjaiban még a Szent István-i szándékot tükröző megyerendszert nem fogja leváltani sem a szocialisták által megalapozott, politikai és államigazgatási szinten is előkészített régiós struktúra, sem egy, a kisebb megyéket összevonó vagy egyes megyéket szétszedő, a határokat átrajzoló új megyerendszer. Pedig ennek az igénye az utóbbi évtizedekben számtalan esetben jelentkezett, Bibó István például a hetvenes években több különböző változatban dolgozta ki a közigazgatás átszervezését, de tőle függetlenül a diktatúra bukásának és az átalakulásnak az éveiben is felmerült egyfajta tartományi rendszer kialakításának a koncepciója, illetve olyan javaslat is, amely a történelmi vármegyéket akarta visszaállítani azoknak történelmi székhelyeivel együtt.

Abból a felismerésből kiindulva, hogy a mai megyerendszer megfelelően szolgálja a térségi feladatok ellátását, a lakosság többségének örömére megmarad az 1949-ben minisztertanácsi rendelettel megalkotott, bár azóta többször is módosított, 1978-ban jelentősen korrigált struktúra: 1950-re ugyanis az aránytalanul kis megyéket megszüntették, Pest megyét kettéosztották, s járások átcsatolásával 25 megye helyett 19-et alakítottak ki. Több megyeszékhelyet is áthelyeztek, illetve a megmaradt megyék határait „a népgazdaság és a lakosság érdekeinek” megfelelően korrigálták. A trianoni döntéssel kettévágott megyék Horthy-korszakban meghagyott önállóságát és az ezt felszámoló fájdalmas átalakításokat a kommunista propagandagépezet a maga szája íze szerint magyarázta: a Magyar Nemzet 1949. december 11-i cikke szerint „Magyarország megyehatárait, melyek ma államigazgatási szempontból és a lakosság érdekei szempontjából egyaránt hátrányosak, megváltoztatják. A fasiszta rendszer az ország határai mentén fenntartotta a kis maradványmegyéket, hogy egyrészt azokkal soviniszta propagandát űzzön, másrészt, hogy minél több magas közigazgatási állást tölthessen be a dzsentrikkel.” A gyalázatos indoklástól eltekintve kimondhatjuk, hogy mára ezek a korrekciók teljesen elfogadottá váltak, nincs senki sem Hajdú-Bihar megyében, aki Bihar leválását követelné, Fejér megyében, aki visszakérné Érdet a Pest megyeiektől, vagy Zalában, aki visszakövetelné Veszprémtől Sümeget. Ez alól talán csak az író Szálinger Balázs kivétel, aki Zalai passió című humoros eposzában a veszteségek felett ekképpen kesereg: „Krisztus urunknak a kettőezredik éve előtti / fél évszázad hajnala jött el, s Rákosi Mátyás / íróasztala szörnyű célzatu ívpapirokkal / lett megrakva. A titkár nyargalt, és a Dunántúl / térképét teritette a Mátyás úr elibé le, / mely térképre a Mátyás úr keze új gyepütervet / rajzolt. Kedvezményét Veszprém vármegye bírta, / mely kicsi egységből iparállam lett eme földön, 20 / úri határai közt Tihanyokkal meg Füredekkel, / sőt Devecsernek népessége is új anyanyelvet, / új, iparibb szókészletet öltsön! – szólt a deliktum, / melynek pannon, szép Sümeg is be-behódolt, / és Keszthely, honnan Trajanusz császárt röpitette / római trónra Kolon jó termésátlagu földje.”

Mi a megye?

Az utóbbi két évtizedben a megye fogalma alatt elsősorban azt a megyei önkormányzatot értettük, amely iskolákat, múzeumokat, levéltárakat, könyvtárakat, kórházakat, szociális intézményeket, néhol színházakat tartott fenn. A megye gyengüléséről azért beszélhetünk, mert a megyei önkormányzatok 2012-re elveszítik az intézményeiket, ezek vagy a településekhez, vagy a kormányhivata­lok égisze alá, illetve a szaktárcákhoz kerülnek. A megyei önkormányzatiság 2012-től realitássá váló meggyengülése egyébként kódolva volt a rendszerváltozás időszakának – véleményem szerint – hibás döntéssorozatában, hiszen az erős jogosítványokkal és hatáskörökkel rendelkező megyei tanácsok intézményfenntartó önkormányzatokká alakultak át, ám még arra sem volt lehetőségük, hogy a saját intézményeik fenntartásához szükséges bevételeket beszedjék.

A konzervatív oldal átütő sikerét hozó 2006-os önkormányzati választások után a szocialisták büntető jellegű döntések sorát hozták, több hivatal és hatóság regionális szintű átszervezése mellett elvették a megyék illetékbeszedési jogát, végzetes adósságspirálba sodorva őket, amelyet 2012-től majd csak úgy lehet konszolidálni, ha az intézmé­nyeik fenntartásán túl a vagyonuk is az államhoz kerül. A gazdasági racionalitás elfogadása ellenére ez a folyamat érzelmileg nagyon fájdalmasan érint sok megyepolitikust, így engem is, hiszen megyei önkormányzati képviselőként a haladó nemesi vármegyei hagyományok ápolása mellett magam is a nagy tradícióval rendelkező megyei kulturális intézmények fennmaradásáért küzdöttem.

A megyei önkormányzatok a jövőben elsősorban területfejlesztési tanácsként fognak működni, ám a területfejlesztési feladatok várhatóan nem jelentenek majd erős jogosítványokat, hiszen az európai uniós források régiós szintű elosztása várhatóan 2014 után sem fog jelentősen változni. Ez szükségszerűen magával hozza majd a megye fogalmának változását: szép lassan azon, hogy a megyében dől el valami, nem a megyei önkormányzatot, hanem a megyei államigazgatási szervet, az alaptörvénnyel megerősített kormányhivatalt fogjuk érteni.

Az előzőekből is kiderül, hogy a kérdés nem csupán közigazgatási, államigazgatási és politikai kérdés, hanem identitáskérdés is. A megye erejét, a régiók erőltetett bevezetésének kudarcát éppen abban az érzelmi többletben kell keresni, amit megyei identitásnak nevezhetünk. Olyan erős a magyar emberekben az ezeréves vármegyerendszerhez való ragaszkodás, hogy a megye szerepének átalakulásától teljesen függetlenül képesek vagyunk a megyéről mint szűkebb értelemben vett hazánkról, szülő- vagy lakhelyünkről beszélni. Éppen ezért olyan nehéz tudományosan megalapozott, racionális döntéseket hozni. Nem véletlenül írta Cholnoky Jenő, hogy „a földrajz legnehezebb ága a politikai földrajz. Azért a legnehezebb, mert ebben igen nehéz elfogulatlan, konkrét megállapításokat levezetni. Ezt a tudományágat rendesen csak akkor szokták elővenni, amikor valami politikai törekvést tudományos érvekkel akarnak alátámasztani. Igen nehéz, majdnem lehetetlen ezen a téren teljesen tárgyilagosnak lenni, mert minden igazi művelt ember szereti hazáját vagy népét, vagy faját s nem tud megszabadulni a részrehajlástól s nem tud leírni olyan tényeket vagy megállapításokat, amelyek saját nemzetének vagy nemzetiségének kárára, veszedelmére vagy lealacsonyítására szolgálnának.”

Bibó alapelvei

Hazánk közigazgatási rendszerének újragondolásakor a jelenlegi kétharmados többség nem akarta, nem akartuk a megyék számát csökkenteni vagy növelni, illetve nem akartuk a határokat megváltoztatni. Annak ellenére sem, hogy tisztában voltunk az igazgatási területrendezésnek azokkal a technikai alapelveivel és összefüggéseivel, amelyeket a több, egymástól jelentős mértékben eltérő megyereform-tervet kidolgozó Bibó István írt le a Közigazgatási területrendezés és az 1971. évi településhálózat-fejlesztési koncepció című dolgozatában.

„Az első alapelv a székhelyek optimális megközelíthetőségének elve, mely azt mondja ki, hogy ha egyszer a székhelyek egy bizonyos igazgatási szint egységeinél nagyjából ki vannak jelölve, akkor a határvonalak meghúzásánál s az egyes földrajzi helyek hovatartozásának eldöntésénél – különleges esetektől eltekintve – a székhelyek legcélszerűbb megközelíthetősége a döntő szempont.” Ezen elv alapján akár ma is szükséges lenne néhány korrekció, hiszen vannak olyan települések, amelyekről a megyeközpont csak másik megyén keresztülvágva, igen nehezen közelíthető meg, s amelyekhez a szomszédos megye központja nemcsak közelebb van, hanem a megközelítése is egyszerűbb.

A második bibói alapelv „az egységek arányosságának elve. Ez azt mondja ki, hogy egyugyanazon igazgatási szintnek lehetőleg arányos, nem túl eltérő méretű területi egységek feleljenek meg; nehézségeket okoz ugyanis, ha azonos igazgatási szintnek megfelelő funkciókat ellátó hivatali és szolgálati apparátusok között túl nagy méretbeli eltérések adódnak.” Ilyen különbözőségekre is találunk példákat a mai közigazgatási rendszerben. Ugyanakkor igaza van Bibónak abban, hogy „az arányosság elvét nem célszerű a székhely optimális megközelíthetőségének rovására erőltetni, mert ahhoz a lakosságnak fűződnek jelentős érdekei, míg az arányosság elve elsősorban a hivatal belső szervezésével kapcsolatos érdekeket szolgálja.”

A harmadik alapelv „az igazgatási területrendezés egységének elve. Ez azt mondja ki, hogy az ország területén létező közszolgálatok és közérdekű szolgálatok lehetőleg mindenütt – ahol csak ennek egészen sajátos szakszempontok nem állnak útjában – a területi beosztás egyugyanazon rendszerével dolgozzanak oly módon, hogy egy bizonyos földrajzi pont lakójának lehetőleg ugyanabba a központba, illetőleg – különböző szintű és nagyságrendű egységeket figyelembe véve – ugyanazokba a központokba legyen módjában bejárnia mindenféle ügyes-bajos dolgainak intézésére.” Megítélésem szerint ezt is szolgálja a 2011 júniusában elfogadott Magyary Zoltán közigazgatás-fejlesztési program, s ezt fogja segíteni a 2013-ban szükségszerűen visszaállítandó járási rendszer, amely nem politikai egység lesz, azaz nem lesznek választott járási testületek, hanem a megyei kormányhivatalok és a települési hivatalok közötti államigazgatási szint lesz, lehetőséget teremtve egy sor települési hatósági jogkör összevonására, az elsőfokú hatósági eljárás járási szintre delegálására.

A negyedik bibói alapelv „az alsóbb és felsőbb szintű (kisebb és nagyobb) területi egységek egymásba illeszthetőségének elve, vagyis az, hogy minden kisebb egység egészében illeszkedjék bele egy következő szintű, nagyobb méretű egységbe. Ez az előző elv logikus továbbgondolásából ered, csak éppen nem annyira a lakosság, hanem megint inkább a hatóságok érdekét szolgálja: amott az a cél, hogy a lakosság egyugyanazon helyre, éspedig lehetőleg a legközelebbi központba járjon ügyes-bajos dolgait intézni, itt pedig az, hogy egyugyanazon szervezet jogorvoslati és felügyeleti ügyei tartozzanak egyugyanazon felsőbb központhoz.” Ezen elvet figyelembe véve vannak előttünk teendők, hiszen például a járási rendszer visszaállítása nem igazodik a régi, 1984-ben felszámolt járásokhoz, megyénkénti számukat, területi nagyságukat és központjukat tekintve is eltérnek majd a korábbi rendszertől, és nem fedik le a mai kistérségi rendszert sem. Vannak olyan szervek, amelyek tevékenységének területi lefedettsége a szocialista időszak járásainak szerkezetét tükrözi, például a 2010-ben az új kormányhivatalok alá integrált megyei földhivatalok körzeti hivatalai mind a mai napig az egykori járási földhivatalok utódaiként működnek, azok területi tagozódását megtartva. A jövőben érdemes ezt a rendszert is felülvizsgálni. A kisebb és nagyobb területi egységek egymásba illeszthetőségének elve abban a szándékban is visszaköszön, ahogyan várhatóan az új, 2014-es parlamenti választásra kialakítandó választókörzet-határok lesznek meghúzva. A 200 képviselőből álló országgyűlés megválasztása esetén is megmarad a vegyes rendszer, a listás helyek számát csökkenteni kell, emiatt nem maradhatnak meg a területi, azaz a megyei listák. Emiatt elvileg lehetőség van arra is, hogy az egyéni választókerületek határai ne igazodjanak a megyékéhez, a nyilvánosság előtt is ismert elképzelések szerint azonban a körzethatárok ennek ellenére sem fogják átlépni a megyehatárokat, ezzel is erősítve a megye szerepét, szimbolikus és valóságos egységét.

Bibó a súlypontok váltakozásának elvéről is ír, amely „azt mondja ki, hogy a közigazgatási területi rendszer súlypontjai […] rendszerint és célszerűen nem csoportosulhatnak a közvetlenül egymás mellett helyet foglaló szinteken, hanem inkább egymástól valamennyire távolabb eső szinteken”. A mai átszervezési folyamatban egyelőre csak megjósolni lehet, hogy a várhatóan erős megye (értsd: megyei kormányhivatal) mellett szükségszerűen gyenge, de a székhelyek optimális megközelíthetőségének elve alapján mégiscsak fontos járások jöhetnek létre. A kialakuló szerkezet részben személyfüggő is, hiszen ahol erős kormányhivatali vezetés lesz, ott kisebb lehet a járási apparátus jelentősége, ám elképzelhető ennek a fordítottja is.

Erdei országrendezési terve

Bibó 1940-ben hosszú írásban értékelte Erdei Ferenc munkásságát, részletesen kitérve az 1939-ben megjelent Magyar város című Erdei-műre. Erdei akkor még egy mezővárosokra alapított országrendezési tervet képzelt el, amely szerint a mezővárosok körül és azok mintájára alakították volna ki az új megyerendszert, amelyben „minden megye egy városból s annak közlekedésileg szorosan hozzákapcsolt vidékéből áll. Erdei rámutat arra, hogy Szent István várrendszere és a nemesi megye rendszere egyaránt egy központnak és vidékének a szervezete volt a vár, illetőleg a megyeszékhely körül, ahol a nemesi vármegye idején a tehetősebb nemesek rendszerint házat is tartottak. A mai vármegyerendszer autonómiája azért szervetlen és céltalan, mert nem eleven közlekedésben lévő egységet foglal egybe” – vélte Erdei és Bibó. A megoldást viszont nem a vármegye és a megyei autonómia megszüntetésében látták, hanem az autonómiának életképes egységekre való átruházásában, „ami a mezőváros tanulsága szerint csak a mai megyénél kisebb, de a járásnál nagyobb területű, egy-egy város körül csoportosuló s azzal rendezett és állandó közlekedésben élő vidék lehet, amely azután önkormányzatát tartalommal is meg tudná tölteni”. Ma már látszik, hogy Erdei és Bibó egymás mellett élő, a megyeszerkezetet érintő javaslatai felett eljárt az idő. A járások egykori megszüntetéséből és mostani tervezett felállításából az is kitűnik, hogy a közigazgatási rendszer nem nevezhető állandónak, a kisebb és a nagyobb egységek közötti súlyponteltolódások törvényszerűek.

Egy stabil pont látszik ebben a rendszerben, amely mindenképpen kiállta az idő próbáját, ez pedig a Szent István-i alapokra épülő megye, amely új tartalommal és változó politikai szerkezetben él tovább, arra figyelmeztetve, hogy még akkor sem lehet megszüntetni s az autonómiáját és a feladatait jóval nagyobb vagy jóval kisebb egységekre átruházni, ha ezt diktálná a pillanatnyi politikai érdeken túli államigazgatási racionalitás is, mert az ezer év alatt kialakult és megcsontosodott megyei identitás erősebb kovászt jelent ennél. Ez a felismerés szerencsénkre most éppen egybeesik azzal a már említett, szakmailag megalapozott állítással, hogy a mai megyerendszer megfelelően szolgálja a térségi feladatok ellátását, így éppen a bibói alapelvek figyelembe vételével őrizhetjük meg azt a megyerendszert, amelyet Bibó egykor teljesen át akart szervezni.

L. Simon László író, az Országgyűlés kulturális és sajtóbizottságának elnöke